El nuevo texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre): Objetivos, estructura y contenido

En el Boletín Oficial del Estado del día 31 de octubre de 2015 aparece publicado el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, mediante el que se aprueba el nuevo texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, con lo que, con la entrada en vigor de aquél, que se producirá el día 2 de enero de 2016, quedará derogado el anterior texto refundido (aprobado por Real Decreto-Legislativo 1/1994, de 20 de junio) que ha tenido una vigencia de algo más de 20 años.

De la mano de D. José Antonio PANIZO ROBLES, y tras un breve recorrido por el «proceso de refundición» de la legislación de Seguridad Social española que, como se verá, no es algo novedoso, se presentará el nuevo TRLGSS, su estructura, las «novedades» que presenta y su contenido, ofreciendo a través de un cuadro comparativo una tabla de correspondencias que ayuden al lector a desentrañar el origen de la nueva construcción legal.

En el Boletín Oficial del Estado del día 31 de octubre de 2015 aparece publicado el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, mediante el que se aprueba el nuevo texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, con lo que, con la entrada en vigor de aquél, que se produce el día 2 de enero de 2016, quedará derogado el anterior texto refundido (aprobado por Real Decreto-Legislativo 1/1994, de 20 de junio) que ha tenido una vigencia de algo más de 20 años.

2. LA REFUNDICIÓN DE LA LEGISLACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL

2.1. La profusa legislación correspondiente a la Seguridad Social, así como los constantes cambios producidos en la Ley de la Seguridad Social, hizo que transcurridos poco más de seis años desde la entrada en vigor del nuevo sistema de la Seguridad Social, ya se hiciera necesaria la refundición de las normas que, con rango de Ley, regulaban dicho sistema, dando lugar al primer texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Decreto 2065/1974, de 30 de mayo (LGSS/1974).

2.2. La entada en vigor de la LGSS/1974 no minoró la producción legislativa en materia de Seguridad Social, sino que la misma tuvo una especial incidencia en la década de los ochenta del pasado siglo, al producirse hechos de importancia como fueron la modificación de la estructura y de la acción protectora de la Seguridad Social (Ley 26/1985, de 31 de julio), las innovaciones en el ámbito de la asistencia sanitaria y el establecimiento del Sistema Nacional de Salud (Ley 14/1986, de 25 de abril), la modificación de la estructura financiera de la Seguridad Social (Ley 37/1988, de 28 de diciembre) o la introducción en el sistema de la Seguridad Social de las prestaciones de naturaleza no contributiva (Ley 26/1990, de 20 de diciembre), además de las modificaciones normativas que, en relación con la Seguridad Social, se iban incorporando a través de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de los respectivos ejercicios económicos.

Con la finalidad de dotar al ordenamiento de la Seguridad Social de una mayor sistematización e incrementar la seguridad jurídica, la disposición final primera de la Ley 26/1990 facultó al Gobierno para la elaboración de un nuevo texto refundido que regularizase, aclarase y armonizase la propia Ley con el texto refundido de 1974, y las disposiciones con rango de ley publicadas con posterioridad a este último, salvo las materias correspondientes al ámbito sanitario que quedaban excluidas de la refundición, si bien la autorización para la refundición se extendió a la regulación de la protección por desempleo, labor refundidora que culminó con la aprobación y vigencia del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio (LGSS/ 1994).

2.3. Si la producción legislativa en materia de Seguridad Social fue importante antes de la entrada en vigor de la LGSS/1994, aquélla se incrementó a partir de tal momento como consecuencia de las adaptaciones del ordenamiento de la Seguridad Social a los compromisos adquiridos en los diferentes Pactos sociales y políticos producidos tras el Pacto de Toledo de 1995, los cambios legislativos para hacer frente a los retos que imponía la crisis económica o los derivados de las necesidades de la gestión.

Y esta mayor «producción legislativa» iba acompañada de importantes defectos jurídicos como el de utilizar normas legales diferenciadas, que no se integraban formalmente en la Ley General de la Seguridad Social (en especial, a través de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado), así como el uso de disposiciones adicionales (bien en el propio texto refundido o en leyes diferenciadas) en las que se regulaban aspectos sustantivos del sistema de Seguridad Social, en vez de incorporar esa regulación dentro de la parte articulada del mismo, afectando de esta forma al principio de seguridad jurídica y dificultando la interpretación y la aplicación de la legislación de la Seguridad Social.

Para dar solución a esa problemática, la disposición final vigésima quinta de la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de la Seguridad Social, facultó al Gobierno para que, en el plazo de dos años (plazo que finalizaba el 2 de agosto de 2013), procediese a elaborar un nuevo texto refundido en el que se integrasen, debidamente regularizados, aclarados y armonizados, los textos legales vigentes en materia de Seguridad Social, sin que el nuevo Gobierno hiciese uso de esa autorización, agotándose el plazo establecido para ello.

2.4  Con una finalidad similar, la Ley 20/2014, de 29 de octubre, por la que se delega en el Gobierno la potestad de dictar diversos textos refundidos, en su artículo uno autoriza a aquél a aprobar, en el plazo de doce meses a partir de su entrada en vigor (plazo que finalizaba el 31 de octubre de 2015), entre otros un nuevo texto refundido que recogiese debidamente armonizadas y aclaradas, además del entonces vigente texto refundido, todo un conjunto de disposiciones legales reguladoras de  diferentes aspectos de Seguridad Social (vid. CUADRO I).

Hay que tener en cuenta que la autorización concedida en el artículo 1 de la Ley 20/2014 es de carácter amplio, ya que la misma no se limita a una mera refundición, sino va acompañada por la armonización y la aclaración de las disposiciones legales que se recogen en el nuevo texto.

3. ESTRUCTURA DEL NUEVO TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL

3.1. El nuevo texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, se estructura en la forma siguiente:

• Título I: Normas generales del sistema de la Seguridad Social.
• Título II: Régimen General de la Seguridad Social.
• Título III: Protección por desempleo.
• Título IV: Régimen especial de la Seguridad Social de los trabajadores por cuenta propia o autónomos.
• Título V: Protección por cese de actividad.
• Título VI: Prestaciones no contributivas.
• Disposiciones adicionales.
• Disposiciones transitorias.
• Disposiciones finales.

3.2. La incorporación de nuevos Regímenes y sistemas especiales, así como de un mayor número de disposiciones legales a refundir, produce un importante incremento de artículos y disposiciones en el nuevo texto refundido respecto del anterior, tal como se recoge en el cuadro siguiente:

         CUADRO II

4. NOVEDADES QUE PRESENTA EL NUEVO TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL

4.1. Entre las novedades más significativas del nuevo texto refundido destacan las siguientes:

• Si en el anterior texto refundido, además de las disposiciones de general aplicación en el sistema (Título I) y de la protección por desempleo (Título III), el núcleo básico de la regulación lo constituía el Régimen General (Título II), el nuevo texto tiene un contenido más amplio, ya que no se limita a dicho Régimen, sino que incorpora también la regulación legal de los  Regímenes Especiales regulados por Ley (salvo el Régimen Especial de Trabajadores del Mar –RETMAR- que cuenta con su normativa específica –vid. comentario Ley 47/2015, de 21 de octubre-), como es el Régimen Especial de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos (RETA), al tiempo que se incorpora también la regulación de los sistemas especiales de los trabajadores por cuenta ajena agrarios y de los empleados de hogar.

• Para mejorar la sistemática y la seguridad jurídica, se lleva al articulado el contenido de la mayor parte de las disposiciones adicionales del texto anterior, así como otras disposiciones complementarias recogidas en leyes diferenciadas.

• Dentro de las disposiciones de general aplicación en el Sistema (Título I) se incorpora un Capítulo específico –el VIII- dedicado a la regulación de los procedimientos y notificaciones en materia de la Seguridad Social.

4.2. En la regulación del Régimen General (Título II), las novedades de mayor significación son:

• En el Capítulo relativo a la jubilación en su modalidad contributiva, se integran las modificaciones llevadas a cabo por la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del Factor de Sostenibilidad, y por el Real Decreto-Ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo.

• A su vez, se incorporan dos Capítulos diferenciados para regular, en uno, las particularidades aplicables a los trabajadores a tiempo parcial y a los trabajadores contratados para la formación y aprendizaje, y, en el otro, las especificidades aplicables a los trabajadores por cuenta ajena de los sistemas especiales agrario y empleados de hogar.

4.3.  Como se ha indicado, se incorpora un nuevo Título IV dedicado a la regulación del RETA, considerando la  existencia de numerosas disposiciones adicionales y complementarias con rango legal relativas a autónomos, circunstancia que venía generando una gran dispersión normativa. De igual modo, y por razones similares, se dedica un nuevo Título a la regulación de la prestación por cese de actividad.

4.4. Por último, y frente al texto anterior en el que las modalidades contributivas y no contributivas se regulaban dentro de las mismas prestaciones a las que se hacía referencia, se crea un Título específico –VI– para regular de forma conjunta todas las prestaciones no contributivas.

5. CONTENIDO DEL REAL DECRETO LEGISLATIVO 8/2015, DE 30 DE OCTUBRE, POR EL QUE SE APRUEBA EL NUEVO TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL

5.1. El contenido del Real Decreto Legislativo  8/2015 es, en síntesis, el siguiente:

• En el  artículo único se procede a la aprobación del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

• Se incluye una disposición adicional única para aclarar que todas las referencias efectuadas en otras normas a las disposiciones que se integran en el nuevo texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social que se aprueba, han de considerarse realizadas a los preceptos correspondientes del texto refundido.

• A través de la disposición derogatoria única se procede a la derogación de todas las disposiciones de igual o inferior rango opuestas al Real Decreto Legislativo, mencionando de forma expresa las disposiciones que son objeto de derogación.

• Por último, a través de la disposición final única se establece la fecha de entrada en vigor del Real Decreto legislativo y, con ello, del nuevo texto refundido que se recoge en el anexo del mismo, entrada en vigor que se producirá el día 2 de enero de 2016, con las siguientes excepciones:

  - De una parte, el complemento por maternidad por aportación demográfica a la Seguridad Social –regulado en el art. 60– que se aplica, a partir del  1 de enero  de 2016, respecto de las pensiones causadas a partir de dicha fecha cuando concurran las circunstancias y requisitos que en el artículo se regulan (y que provienen de la disp. final 2ª de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2016).

- A su vez, el factor de sostenibilidad de las pensiones de jubilación (regulado en el art. 211), el cual se aplicará únicamente a las pensiones de la misma modalidad que se causen a partir del  1 de enero de 2019.

5.2. En el cuadro que se puede visualizar pulsando el enlace, se ofrece una comparación entre el nuevo texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (RDLgvo. 8/2015) y el vigente hasta el día 2 de enero de 2016 (RDLgvo. 1/1994): CUADRO III.

JOSÉ ANTONIO PANIZO ROBLES
Administrador Civil del Estado

• Dictamen del Consejo Económico y Social sobre el Proyecto de RDL por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS)
• Dictamen 1019/2015 del Consejo de Estado Proyecto de real decreto legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social