Medidas urgentes para la protección de menas: el RDL 2/2025

El Real Decreto-ley 2/2025, de 18 de marzo, por el que se aprueban medidas urgentes para la garantía del interés superior de la infancia y la adolescencia ante situaciones de contingencias migratorias extraordinarias, publicado en el BOE de 19 de marzo y en vigor el 20 de marzo de 2025, introduce un nuevo marco jurídico para la redistribución de menores extranjeros no acompañados (menas) en situaciones de contingencia migratoria extraordinaria. Esta normativa responde al incremento sostenido de llegadas y al impacto desproporcionado en determinadas comunidades y ciudades autónomas, especialmente Canarias y Ceuta.

La norma, que se sustenta en la competencia exclusiva del Estado en materia de inmigración y extranjería (art. 149.1.2ª CE) y en la aplicación del interés superior del menor como principio rector, conforme a la Ley orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor y la Convención sobre los Derechos del Niño, introduce los siguientes preceptos y disposiciones en la Ley orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (LOEx):

Artículo 35 bis.

• Permite la declaración de situaciones de contingencia migratoria extraordinaria cuando una comunidad o ciudad autónoma supere 3 veces su capacidad ordinaria de acogida y establece dos vías: la primera, que la Conferencia Sectorial de Infancia y Adolescencia adopte mediante acuerdo por unanimidad tanto los requisitos para esa declaración, como el plan de respuesta a dicha situación y los criterios para su aplicación, que incluirán, en todo caso, los necesarios para determinar en qué casos procede que se ordene el traslado de menas de una comunidad o ciudad autónoma a otra por resolución de la persona que presida la Conferencia Sectorial, previa comunicación y acreditación de dicha contingencia por parte de la comunidad o ciudad autónoma afectada. La segunda, en defecto de acuerdo unánime, que se aplique lo establecido al efecto por la LOEx (arts. 35 ter y 35 quáter), esto es, imponer la derivación.
• Establece que la aprobación de la declaración debe resolverse en un plazo máximo de 5 días naturales desde la comunicación por la comunidad o ciudad autónoma afectada.

Artículo 35 ter.

Para determinar el porcentaje de menas que procederá reubicar establece los siguientes criterios: 

• Población total de la comunidad autónoma (50%).
• Renta disponible bruta per cápita (13%).
• Tasa de paro (15%, en sentido inverso).
• Esfuerzo previo en acogida (6%).
• Capacidad de acogida estructural (10%).
• Condición de frontera (-100% Melilla) e insularidad (-100% Baleares) (2%).
• Dispersión de la población (2%).

Artículo 35 quáter.

Regula el Plan de respuesta solidaria ante la declaración de la situación de contingencia migratoria extraordinaria, que prevé que si se localiza a menas se realizarán las actuaciones contenidas en el Protocolo marco de menores extranjeros no acompañados (Protocolo Marco) con las especialidades y plazos siguientes:

• Tanto si su minoría de edad es indubitada, como si se trata de menas indocumentados cuya minoría de edad no pudiera ser establecida con seguridad, se procederá a realizar su reseña inmediata o a la mayor brevedad posible, y a su inscripción, si no estuvieran ya inscritos, en el Registro de Menores Extranjeros No Acompañados dentro de las 24 horas siguientes desde que se realice esta reseña en la que se refleje la minoría de edad de la persona extranjera no acompañada, acreditada esta o no.
• El mena, con independencia de que su minoría de edad pudiera ser establecida con seguridad o no, será trasladado en el plazo máximo de 15 días naturales a contar desde la fecha de inscripción en el registro citado, a la comunidad o ciudad autónoma de destino, que será la que corresponda de acuerdo con lo establecido en el artículo 35 quinquies de la LOEx. La propuesta de ubicación en una comunidad o ciudad autónoma se adoptará por el órgano competente de la Administración General del Estado (AGE) de forma simultánea a su inscripción en el registro.
• La resolución de ubicación y traslado a una concreta comunidad o ciudad autónoma por el órgano competente de la AGE será dictada dentro del plazo de 15 días naturales desde su inscripción en el registro, dentro de los cuales el mena afectado y la comunidad o ciudad autónoma de destino habrán de ser oídas, dando conocimiento al Ministerio Fiscal. Dicha resolución deberá inscribirse en el repetido Registro de Menores Extranjeros no Acompañados indicando la comunidad o ciudad autónoma de destino donde será ubicado el menor.
• Si no pudiera ser establecida con seguridad la edad del mena indocumentado, en la comunidad o ciudad autónoma de destino se practicarán las actuaciones del expediente de determinación de edad a que se refiere el artículo 35.3 de la LOEx, en su caso, y las restantes que procedan conforme a la normativa de aplicación y al Protocolo Marco.

Artículo 35 quinquies.

Detalla los criterios de aplicación del Plan de respuesta solidaria, incluyendo la obligación de las autonomías de asumir la tutela y custodia de los menores asignados.

Téngase en cuenta que la disposición adicional primera del real decreto-ley que se presenta señala un plazo de 3 meses (hasta el 20 de junio de 2025) para que se aprueben esos criterios.

Artículo 52 f).

Se incluye como nuevo supuesto constitutivo de infracción leve en materia de extranjería el incumplimiento por parte de las entidades que se dedican a la atención de menas y personas que trabajan con este colectivo o lo representan de la obligación de informar a la autoridad pública sobre la localización de menas para que estas puedan actuar para protegerlos y atender sus necesidades.

Disposición adicional undécima.

Establece cómo se determina la capacidad ordinaria de los sistemas para ofrecer una protección y tutela adecuada a los menas. Así:

• Si no ha habido acuerdo unánime en la Conferencia Sectorial de Infancia y Adolescencia (art. 35 bis), esa capacidad se calculará mediante una fórmula que relaciona la población de cada comunidad autónoma con la población total de España y el número máximo de menas atendidos. Los datos para ese cálculo se proporcionarán por las comunidades autónomas antes del 31 de marzo de 2025.
• La capacidad ordinaria del sistema de protección y tutela de menas se aprobará anualmente mediante real decreto.
• Las comunidades autónomas deberán, a estos efectos:
  • Remitir anualmente, antes del 15 de enero, una certificación del número máximo de menas atendidos por su sistema de protección en el año anterior.
  • Esta certificación debe incluir la identidad de los menores y la fecha considerada.
  • Se excluyen del cómputo los menas trasladados a otra comunidad autónoma por contingencia migratoria extraordinaria.

Además, para compensar a las comunidades y ciudades autónomas por los costes de sobreocupación de menas trasladados desde otra, se crea un Fondo adscrito al Ministerio competente en materia de infancia. La compensación se aplica cuando la ocupación excede la capacidad ordinaria y la comunidad autónoma acredita un número de plazas de acogida por encima de la media estatal. Para 2025, se concede un crédito extraordinario para ese fondo de 100.000.000 de euros.

Por otra parte, se establece que la capacidad ordinaria de los sistemas de protección y tutela de menas establecida en esta disposición adicional puede prorrogarse un año mediante real decreto, previo informe de la Conferencia Sectorial de Infancia y Adolescencia y que, posteriormente, se requiere el acuerdo unánime de la Conferencia Sectorial o, en su defecto, el acuerdo por mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. Ahora bien, se señala que, una vez transcurrido un año de prórroga, sin acuerdo unánime sobre la capacidad ordinaria actualizada, las resoluciones de la AGE sobre reubicación de menas no serán de obligado cumplimiento para las comunidades y ciudades autónomas.

Disposición adicional duodécima.

Buscando proteger la autonomía de las comunidades y ciudades autónomas en la gestión de la atención a los menas, impidiendo que el Gobierno central pueda imponerles la reubicación o tutela de estos menores, especialmente si ya están haciendo un esfuerzo significativo en la acogida de los mismos, se establece que si no hay acuerdo unánime de la Conferencia Sectorial de Infancia y Adolescencia la AGE no podrá reubicar obligatoriamente a menas si el territorio en cuestión ya tiene una alta ocupación de plazas de acogida para menores (tanto extranjeros como nacionales). Se considera que una región tiene alta ocupación si el número de plazas de acogida que tiene supera la media nacional por cada 100.000 habitantes.

Lo anterior se ha de entender «Sin perjuicio de lo establecido en la disposición adicional undécima para el año 2025 y su prórroga», lo que significa que las normas específicas establecidas para 2025 y su posible extensión en el tiempo tienen prioridad.

Para concluir, se establece 1 año (hasta 20 de marzo de 2026) para la reubicación de los menas que resulte necesaria como consecuencia de la aplicación de lo previsto en el real decreto-ley cuya presentación concluimos.