Según el Abogado General Cruz Villalón, obligar a los beneficiarios de protección subsidiaria a residir en un determinado lugar constituye una restricción a la libre circulación dentro de un Estado miembro

Dicha restricción sólo es aceptable en situaciones concretas que respondan a serios motivos de política de inmigración e integración, y no es justificable por razones de reparto territorial de las cargas de seguridad social.

Una Directiva de la Unión  establece que los Estados miembros deben permitir en su territorio la libre  circulación  de  los  beneficiarios  de  protección  internacional  –personas  a  las  que  se  ha concedido  el  estatuto  de  refugiado  o  el  estatuto  de  protección  subsidiaria–   en  las  mismas condiciones y con las mismas restricciones que rigen para los otros nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de los Estados miembros.

Según la normativa alemana, si los beneficiarios de protección internacional perciben prestaciones de la seguridad social, el permiso de residencia concedido por razones de Derecho internacional, humanitarias  o  políticas  se  otorgará  acompañado  de  la  obligación  de  residir  en  un  lugar determinado. Esta normativa señala que dicha obligación supone un medio adecuado para evitar una  carga  fiscal  desproporcionada  para  determinados  Länder  y  municipios  debido  a  las prestaciones  sociales  concedidas  a  beneficiarios  extranjeros.  Asimismo,  se  intenta  prevenir  la concentración  de  extranjeros  dependientes  de  la  seguridad  social  en  áreas  concretas,  lo  que generaría problemas de segregación social y de integración, con el fin de facilitar ésta.

El Sr. Alo y la Sra. Osso son nacionales sirios que se desplazaron a Alemania, donde solicitaron asilo. Si bien sus solicitudes fueron denegadas, perciben prestaciones sociales desde el momento en que las cursaron. Posteriormente les fue reconocido el estatuto de beneficiarios de protección subsidiaria,  de  modo  que  se  les  otorgaron  sendos  permisos  de  residencia,  en  los  cuales  se impusieron obligaciones relativas al lugar en que debían establecerse. Ambos impugnaron esas limitaciones.  El  asunto  ha  llegado  ante  el  Bundesverwaltungsgericht  (Tribunal  Administrativo Federal  alemán),  el  cual  alberga  dudas  sobre  la  compatibilidad  de  la  citada  obligación  de residencia con la Directiva.

La normativa alemana examinada impone la mencionada limitación a los nacionales de terceros Estados cuya residencia se haya permitido por razones de Derecho internacional, humanitarias o políticas, que perciban prestaciones sociales. Esto incluye tanto a los beneficiarios de protección subsidiaria como a los refugiados. No obstante, el Bundesverwaltungsgericht declaró en 2008 que una condición de residencia como la cuestionada no puede aplicarse a quienes tienen reconocido el  estatuto  de  refugiados  si  sólo  se  justifica  por  la  necesidad  de  asegurar  el  adecuado  reparto territorial de las cargas públicas de asistencia social. El tribunal alemán duda de si lo mismo puede decirse  respecto  de  los  beneficiarios  de  la  protección  subsidiaria.  Añade  que,  aunque  la  citada condición  de  residencia  podría  estar  justificada  por  razones  de  política  de  migración  y  de integración incluso en el caso de los refugiados, en su opinión las autoridades competentes deben especificar las razones concretas para imponer dicha restricción, de modo que no bastaría aludir simplemente a ellas de manera abstracta.

En sus conclusiones presentadas hoy, el Abogado General Pedro Cruz Villalón considera que el concepto   de   «libertad   de   circulación»   de   la   Directiva   comprende   tanto   la   libertad   de desplazamiento  como  la  libertad  de  elección  del  lugar  residencia.  A  esta  conclusión  llega  tras llevar a cabo una interpretación literal, sistemática, teleológica e histórica de dicho concepto. En la medida  en  que  el  contenido  primordial  de  la  libertad  de  residencia  consiste  en  la  libertad  para decidir libremente el lugar donde vivir, es evidente que la condición de establecer la residencia en un área geográfica limitada por parte de un Estado miembro constituye una restricción de la libre circulación, independientemente de que el beneficiario de la protección internacional disponga de la libertad de circular por todo el territorio del Estado miembro y de permanecer en él.

En relación con los dos fines expresamente enunciados en la normativa alemana para justificar la condición  de  residencia  —evitar  la  desproporcionada  carga  presupuestaria  para  determinados Länder  y  municipios  y  prevenir  la  segregación  social  y  sus  consecuencias  negativas  para  la integración—  el  Abogado  General  indica  que  constituyen  en  sí  mismos  objetivos  legítimos.  No obstante, debe determinarse si la diferencia de trato resultante entre refugiados y beneficiarios de protección  subsidiaria,  por  una  parte,  y  entre  beneficiarios  de  protección  internacional  y  otros nacionales de terceros Estados, por otra, es proporcionada en relación con dichos objetivos. 

En el primer caso, estima que no responde a las exigencias del principio de proporcionalidad tratar de modo diferente a refugiados y a  beneficiarios de protección subsidiaria –siendo ambos perceptores de prestaciones sociales– imponiendo a estos últimos la obligación de residencia justificada por el objetivo de un equilibrado reparto territorial de las cargas de asistencia social. El Abogado General señala que, siendo concebible el diseño de mecanismos de   redistribución   y   compensación   territorial   de   los   desequilibrios   presupuestarios,   no   es aventurado considerar que existen medidas menos restrictivas para el derecho de libre circulación.

Además, no se ha demostrado en qué medida el correcto equilibrio de distribución territorial de las cargas  de  asistencia  social  puede  alcanzarse  imponiendo  la  obligación  de  residencia  por  este motivo a los beneficiarios de protección subsidiaria y no a los refugiados. A ello se une la voluntad expresa del legislador de la Unión de avanzar en la unificación de ambas categorías de personas.

Por lo tanto, la obligación de residencia basada en esa justificación resulta contraria a la Directiva.

En cuanto a la justificación basada en razones de política de inmigración o de integración, el  Abogado  General  Cruz  Villalón  considera  que  la  obligación  de  residencia  sólo  es compatible   con  la   Directiva   si   dichas  razones   son   suficientemente   serias   y   están vinculadas  a  situaciones  de  hecho  concretas.  En  efecto,  si  bien  la  citada  obligación  puede resultar  adecuada  a  los  imperativos  de  política  de  inmigración  y  de  integración,  ya  que  parece difícil evitar la concentración de beneficiarios de protección internacional mediante medidas menos restrictivas, el tribunal alemán deberá examinar la viabilidad de otras medidas, como las políticas de  dispersión  en  materia  de  acceso  a  la  vivienda.  En  cualquier  caso,  aclara  que  no  son suficientes motivos abstractos vinculados a consideraciones migratorias y de integración, sino  que  la  limitación  deberá  responder  a  razones  poderosas  vinculadas  a  consideraciones concretas de carácter migratorio y de integración (por ejemplo, en casos de clara tensión social, con  alteración  del  orden  público  debido  a  la  concentración  de  un  número  significativo  de beneficiarios de protección internacional perceptores de prestaciones sociales). También deberán tenerse  en  cuenta  la  duración  temporal  y  la  extensión  territorial  de  la  obligación  de  residencia. Además  de  ello,  el  ordenamiento  nacional,  examinado  en  su  conjunto,  no  debe  reducir exclusivamente a los beneficiarios de protección internacional el alcance de esa obligación

Tribunal de Justicia de la Unión Europea
COMUNICADO DE PRENSA nº 116/15
Luxemburgo, 6 de octubre de 2015