Otra vuelta de tuerca en contra de la libre circulación de los ciudadanos en la Unión Europea

(STJUE de 14 de junio de 2016, C-308/14, comisión vs. Reino de Gran Bretaña e Irlanda del Norte) 

José Antonio Panizo Robles
Administrador Civil del Estado 

I. Síntesis de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 14 de junio 2016

1. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha venido en los últimos años dictando diferentes fallos en relación con el acceso a determinadas prestaciones sociales por parte de ciudadanos de un Estado de la Unión Europea (UE) que se encuentran en otro Estado, adoptando un criterio restrictivo¹, de modo que, a juicio del TJUE, las normas comunitarias sobre libertad de circulación y derecho de residencia² no se oponen a la normativa de un Estado en virtud de la cual se excluya a nacionales de otros Estados miembros de determinadas prestaciones especiales en metálico no contributivas, aunque tales prestaciones se reconozcan en la misma situación a los nacionales del Estado de acogida, en la medida en que los nacionales de los otros Estados no disfruten del derecho de residencia.

Ahora bien, si en los pronunciamientos que se habían dictado por el TJUE³ la cuestión se centraba en el acceso a prestaciones económicas situadas en el ámbito de la asistencia social o, en su caso, de prestaciones de naturaleza no contributiva y carácter mixto entre Seguridad Social y asistencia⁴, en la STJUE de 14 de junio de 2016, el Tribunal Europeo va un paso más allá estableciendo las limitaciones al acceso, respecto de personas con ciudadanía europea, pero que no cumplen los requisitos de residencia legal, en relación con prestaciones propias y no controvertidas de Seguridad Social⁵. 

2. Si como se ha indicado respecto del contenido de sentencias anteriores, los pronunciamientos del TJUE pueden suponer un «alivio» para los sistemas de asistencia social o no contributivos⁶ y, ahora también, para los sistemas de seguridad social, de determinados Estados (los fallos judiciales inciden en los sistemas de protección social de los Estados de Alemania, Austria y Reino Unido) y han sido calificados como un freno al denominado «turismo social», sin embargo son una manifestación de la progresiva limitación de los derechos de ciudadanía europea, en un contexto en el que, como consecuencia de la crisis económica y de las políticas económicas seguidas, gran parte de la UE se ve sometida a la recesión, aumentando el paro, la desigualdad y la pobreza, y acrecentando las profundas grietas existentes en la fragmentación Norte-Sur.

Todas estas consecuencias van a verse agravadas si, tras la celebración del «Brexit», los votantes del Reino Unido decidieran permanecer en el seno de la UE y se llevan al ordenamiento jurídico comunitario las acciones contenidas en la Decisión del Consejo Europeo sobre nuevo régimen para el Reino Unido en la Unión Europea, de los días 18 y 19 de febrero de 2016, en cuyo apartado D, partiendo de que las diferencias entre los sistemas de Seguridad Social y, en especial, el nivel de prestaciones en unos y otros, pueden implicar movimientos de población, no con la finalidad de búsqueda de un trabajo, sino únicamente con el objetivo de beneficiarse de esas prestaciones sociales, se considera:

• Que es legítima la actuación de los Estados tendentes a establecer medidas que limiten los flujos de trabajadores de una escala tal que generen efectos negativos tanto para los Estados miembros de origen como para los de destino, pero siempre con el límite de no crear discriminaciones directas o indirectas injustificadas.
• Que los Estados miembros tienen derecho a definir los principios fundamentales de sus sistemas de seguridad social, disfrutando de un amplio margen discrecional para determinar y ejecutar sus políticas sociales y de empleo, incluyendo el establecimiento de condiciones para el acceso a las prestaciones sociales, que pueden llegar a limitar, en ocasiones, la libre circulación, con medidas proporcionales al interés legítimo perseguido, entre el que se encuentra evitar el riesgo de poner en peligro gravemente la sostenibilidad de los sistemas de seguridad social.

3. Partiendo de la consideraciones anteriores, se prevé⁷, en un tiempo cercano, la modificación de las normas comunitarias sobre libre circulación de ciudadanos de la UE, para que los Estados, en caso de la existencia de flujos importantes de movimientos de personas de unos Estados miembros a otros, puedan solicitar de las instituciones comunitarias la posibilidad de restringir el acceso a determinadas prestaciones, cuando esa situación excepcional sea prolongada y tenga efectos en el equilibrio del sistema de la seguridad social o en el funcionamiento adecuado de los servicios públicos, restricción que alcanzaría a los trabajadores de la UE que lleguen por primera vez a ese Estado, durante un periodo total de hasta cuatro años desde el inicio del empleo, y con un máximo de siete años.

Además, en el marco de la Decisión señalada, se prevé de igual modo que, una vez que tenga vigencia plena la Decisión (es decir, en el caso de voto afirmativo de los ciudadanos del Reino Unido en el marco de la UE), que la Comisión presente una propuesta de modificación del Reglamento 883/2004, con el objetivo de permitir a los Estados miembros, en lo que respecta a la exportación de prestaciones por hijos a un Estado miembro distinto de aquel en el que reside el trabajador, indexar dichas prestaciones a las condiciones del Estado miembro en el que reside el niño, condiciones que, a juicio de la Comisión, incluirían el nivel de vida y el nivel de las prestaciones por hijo aplicables en el Estado miembro de residencia⁸

II. Breve análisis de la cuestión sometida al fallo del TJUE (sentencia de 14 de junio de 2016)

1. Como se señala en los antecedentes de la STJUE de 14 de junio de 2016, las instituciones comunitarias (básicamente la Comisión) habían venido recibiendo numerosas quejas remitidas por ciudadanos europeos residentes en el Reino Unido, que no ejercían en el mismo actividades económicas, denunciando que las autoridades británicas denegaban las solicitudes para obtener determinadas prestaciones sociales (en este caso, las prestaciones familiares de ayuda por menor a cargo y el crédito fiscal por menor a cargo⁹), negativa fundada en la falta de derecho de residencia de los solicitantes en el Reino Unido, lo cual a su juicio está en contra de los principios de igualdad, no discriminación y ausencia de los condicionantes de nacionalidad, establecidos en la legislación comunitaria y, en especial, la referente a las relacionadas con la coordinación de las legislaciones de Seguridad Social.

Ante tal situación, la Comisión interpuso un recurso por incumplimiento¹⁰ contra el Reino Unido, basado en que la legislación nacional no se adecúa a lo establecido en las normas de coordinación de las legislaciones de Seguridad Social (en especial el Reglamento 883/2004), al exigirse la comprobación de que los solicitantes de las prestaciones objeto de debate están residiendo legalmente en su territorio (mientras que el Reglamento comunitario solo tiene en cuenta la residencia habitual del solicitante), comprobación que supone una discriminación, ya que los nacionales tienen una ventaja adicional en esa comprobación, frente a la posición de los ciudadanos nacionales de otros Estados.

Para la Comisión, el establecimiento por parte de la legislación británica de tal requisito priva a las personas que no lo cumplen de la cobertura prevista por la legislación en materia de seguridad social en uno de los Estados miembros, cobertura que dicho Reglamento tiene por objeto garantizar.

2. Los argumentos de la Comisión fueron rechazados por las autoridades del Reino Unido, alegando que la legislación británica se adecuaba al ordenamiento comunitario, teniendo en cuenta la STJUE del caso Brey, puesto que, conforme a la jurisprudencia comunitaria, el Estado de acogida puede condicionar el reconocimiento de determinadas prestaciones sociales a los nacionales de otros Estados miembros a que por estos últimos se acredite disponer de un derecho de residencia en su territorio, conforme a las exigencias de las Directivas de libre circulación y residencia de los ciudadanos europeos¹¹, medida que se considera proporcionada para garantizar que las prestaciones se abonan a personas suficientemente integradas en el Reino Unido, todo ello con independencia de que la acreditación de tales requisitos sea más fácil para los nacionales británicos (los cuales gozan por principio de un derecho de residencia en dicho Estado miembro), que para el resto de los ciudadanos de otros Estados de la UE.

3. Frente a los argumentos de la Comisión, el TJUE admite los razonamientos de las autoridades británicas y ello a pesar de la declaración expresa de que las prestaciones objeto del debate son, sin excepción, prestaciones de Seguridad Social y, en consecuencia, incluidas en el ámbito de aplicación de los Reglamentos de coordinación de las legislaciones de Seguridad Social, en los que los principios de igualdad y no discriminación constituyen unos de sus ejes básicos, sin que, además, ninguna de las prestaciones mencionadas fuesen inscritas por el Reino Unido en el anexo X del Reglamento n.º 883/2004, por lo que no se podrían considerar como prestaciones especiales en metálico no contributivas, en el sentido del artículo 70 del citado Reglamento¹².

Para el TJUE los Reglamentos 883/2004 y 987/2009 sirven para coordinar las legislaciones de Seguridad Social de los Estados miembros, pero no instituyen un régimen o sistema común de Seguridad Social para todos esos Estados, de modo que no modifican los requisitos que, en cada sistema, se establezcan para acceder a las prestaciones, con el límite de que tales requisitos no supongan una discriminación basada en la nacionalidad o sean contrarios al principio de igualdad.

Basándose en tales premisas, para el TJUE el ordenamiento comunitario no se opone a que el reconocimiento de prestaciones sociales, en favor de ciudadanos de la Unión que no ejerzan actividades económicas, se condicione, por el Estado competente, a que los mismos cumplan el requisito de tener derecho de residencia legal en el Estado de acogida, cuya regulación no se contempla en los Reglamentos de coordinación de las legislaciones de Seguridad Social, sino en las Directivas de libre circulación y residencia –en especial, la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004–.

En cuanto a la alegación subsidiaria de la Comisión según la cual el control del derecho de residencia constituye una discriminación (siquiera sea indirecta¹³), basada en la nacionalidad, el TJUE declara que si bien el requisito del derecho de residencia en el Reino Unido puede generar una diferencia de trato, dado que los propios nacionales pueden cumplirlo más fácilmente que los nacionales de otros Estados miembros, esa diferencia de trato puede estar justificada por la necesidad de salvaguardar las finanzas del Estado miembro de acogida, a condición de que no vaya más allá de lo que resulta necesario para alcanzar ese objetivo¹⁴.

III. Un nuevo paso en las restricciones en el acceso a las prestaciones sociales de «subsistencia»

1.  Aunque el artículo 18 del TFUE prohíbe la discriminación en razón de la nacionalidad, no obstante se prevé la existencia de disposiciones particulares que puedan limitar la aplicación del principio anterior, disposiciones entre las que se encuentra la Directiva 2004/38/CE conforme a la cual, si bien se prevé¹⁵ que todos los ciudadanos de la Unión que residan en el Estado miembro de acogida gozan de igualdad de trato respecto de los nacionales de dicho Estado en el ámbito de aplicación del Tratado (beneficio que se extiende a los miembros de la familia), sin embargo  durante los primeros tres meses de residencia o, si procede, el período más largo establecido en la letra b) del apartado 4 del artículo 14¹⁶, el Estado miembro de acogida no viene obligado a conceder el derecho a prestaciones de asistencia social¹⁷, ni está obligado, antes de la adquisición del derecho de residencia permanente, a conceder ayudas de manutención consistentes en becas o préstamos de estudios, incluidos los de formación profesional, a personas que no sean trabajadores por cuenta ajena o propia, personas que mantengan dicho estatuto o miembros de sus familias.

Además, en el caso de ciudadanos de la UE que no ejerzan una actividad económica, en la situación de demandantes de empleo, cuyo período de residencia sea superior a los tres meses, pero inferior a los cinco años¹⁸, solo pueden obtener la residencia¹⁹ cuando acrediten contar con medios de subsistencia y un seguro médico, tanto para ellos mismos, como para los miembros de la familia que se desplacen, de modo que, en caso de incumplimiento, no pueden reclamar la igualdad de trato con los nacionales, ni ser beneficiarios de las prestaciones asistenciales condicionadas a residencia, todo ello con el objetivo de impedir que dichos ciudadanos, cuando no ejerzan una actividad económica, utilicen el sistema protector asistencial del Estado de acogida para garantizar su subsistencia.

2. Como se ha indicado, estas restricciones tendentes a evitar el denominado «turismo social» en la UE han sido «refrendadas» por el propio TJUE en una serie de sentencias, cuyos argumentos se pueden sintetizar en lo siguiente:

1. El artículo 24 de la Directiva 2004/38/CE no se opone  a la normativa de un Estado en virtud de la cual se excluya a nacionales de otros Estados miembros de determinadas prestaciones especiales en metálico no contributivas, aunque tales prestaciones se reconozcan en la misma situación a los nacionales del Estado de acogida, en la medida en que los nacionales de los otros Estados no disfruten del derecho de residencia, conforme a las exigencias de dicha Directiva en el mencionado Estado de acogida²⁰.
2. A la conclusión anterior no se opone el hecho de que la naturaleza de las «prestaciones sociales de subsistencia» sea la de prestaciones especiales en metálico no contributivas y, por tanto, contenidas en el ámbito de aplicación del Reglamento 883/2004, sobre coordinación de las legislaciones de Seguridad Social (arts. 3 y 70), por lo que resulta de aplicación el artículo 4 del mismo²¹.
3. Las restricciones en el acceso a las prestaciones sociales de subsistencia no se oponen a lo establecido en los artículos 1, 20 y 51 de la Carta de Derechos fundamentales de la Unión Europea²², puesto que, a juicio del TJUE, el Derecho comunitario solo puede interpretar dentro de los límites de su competencia, por lo que no puede extender esa competencia a la Carta, teniendo en cuenta que, conforme a los artículos 6 y 51, la entrada en vigor de la misma no amplia el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión y sus preceptos se dirigen solamente a los Estados miembros, cuando apliquen el Derecho de la Unión.

3. En síntesis, conforme a la jurisprudencia del TJUE, que ya se puede considerar consolidada, un Estado miembro puede excluir a los nacionales de otros Estados miembros de determinadas prestaciones sociales, como son las denominadas «prestaciones sociales de subsistencia» o «prestaciones en metálico de carácter no contributivo», aunque a las mismas les puedan ser de aplicación las disposiciones de coordinación de las legislaciones de Seguridad Social, por cuanto que, con carácter general, la residencia en Estado de acogida se condiciona, salvo los tres primeros meses, a que se dispongan de recursos suficientes y de un seguro médico.

Pero, además, dado que en el periodo de los tres primeros meses el derecho de estancia de tales personas en cualquier territorio de la Unión es incondicionado, sin más formalidad que la de estar en posesión de un documento de identidad o un pasaporte válido, y sin que se pueda exigir a aquellas la acreditación de que cuenten con medios de subsistencia suficientes y con una cobertura médica personal, los Estados miembros están autorizados para denegar a dichos ciudadanos toda prestación de seguridad social de «subsistencia» o de asistencia social durante los tres primeros meses a fin de preservar el equilibrio financiero del sistema de seguridad social, y sin que dicha denegación presuponga un examen de la situación individual de la persona de que se trate.

4. «Cavando un foso más» en las restricciones a la libre circulación de los ciudadanos europeos, la STJUE de 14 de junio de 2016 añade otras precisiones adicionales a la doctrina que había venido construyendo en sus pronunciamientos anteriores, de modo que:

1. Las limitaciones en el acceso a determinadas prestaciones sociales en un Estado por personas que no ejerzan actividades económicas en el Estado de acogida, pueden aplicarse no solo a las prestaciones de asistencia social o a las prestaciones en metálico no contributivas (a las que se habían venido refiriendo las SSTJUE anteriores), sino también a las prestaciones de Seguridad Social, de las establecidas en el artículo 3º.1 del Reglamento 883/2004;
2. dado que los Reglamentos de coordinación de las legislaciones de Seguridad Social no instituyen, en el marco de la UE, un sistema común de Seguridad Social, corresponde a cada Estado establecer los requisitos o condicionantes de acceso a las prestaciones del sistema nacional, requisitos entre los que puede encontrarse acreditar el derecho a  la residencia en el Estado.
3. en estos casos, el derecho a la residencia no se regula por las disposiciones de los Reglamentos de coordinación de las legislaciones de Seguridad Social (básicamente, Reglamento 883/2004), sino por las disposiciones comunitarias que regulan de forma expresa estas materias (entre ellas, la Directiva 2004/38/CE), la cual prevé determinadas limitaciones respecto de las personas que no ejerzan actividades económicas en el Estado de acogida;
4. el hecho de que la comprobación del derecho a la residencia en el Estado de acogida o de que el solicitante de la prestación de Seguridad Social se encuentra en ese Estado (requisitos a los que ese Estado puede condicionar el acceso a las prestaciones de Seguridad Social) sea más fácil de acreditar por parte de los nacionales de ese Estado que para ciudadanos de otros Estados, que se encuentren en aquel, no puede considerarse como una discriminación prohibida por la legislación comunitaria, siempre que la misma sea proporcionada y responda a un fin legítimo buscado por el Estado en cuyo sistema se reconocen tales prestaciones; y
5. la diferencia de trato anterior no es discriminatoria, si la misma está justificada por la necesidad de salvaguardar las finanzas del Estado miembro de acogida, a condición de que no vaya más allá de lo que resulta necesario para alcanzar ese objetivo.

5. Partiendo de los criterios del TJUE, en la aplicación del Derecho comunitario en relación con el derecho a la residencia y a la libre circulación de los ciudadanos no activos o en búsqueda de empleo, respecto del acceso por sí mismos y/o sus familiares a cargo a las prestaciones de subsistencia o de asistencia social, o a las prestaciones no contributivas (estén o no dentro del campo de aplicación de las normas de coordinación de las legislaciones de Seguridad Social (Reglamentos 883/2004 y 987/2009), a las que la STJUE añade la posibilidad extender a prestaciones de Seguridad Social, en sentido estricto, la Decisión del Consejo Europeo de los días 18 y 19 de febrero de 2016, se ha situado en el mismo objetivo de restricción en la aplicación de los derechos sociales, si bien las mismas se extienden no solo a los ciudadanos no activos, sino también a los trabajadores en búsqueda de empleo, ampliando, de igual modo, el período de exclusión, ya que, conforme a estas conclusiones y, en base a la propuesta de modificación del Reglamento (CE) n.º  492/2011²³:

1. Con el objetivo de evitar los efectos del factor de atracción del régimen de prestaciones vinculadas al ejercicio profesional en un Estado régimen, se prevé la implantación de un «mecanismo de alerta y garantía» que responda a situaciones de flujo de entrada de trabajadores en un Estado miembro, procedentes de otros Estados, de una magnitud excepcional durante un período prolongado, incluyendo aquellas que sean resultado de políticas del pasado a raíz de ampliaciones anteriores de la UE;
2. si un Estado desea acogerse a dicho mecanismo, ha de notificar a la Comisión y al Consejo, la existencia de tal situación excepcional y que la misma afecta a aspectos esenciales de su sistema de Seguridad Social, comprendiendo dentro del mismo a las prestaciones vinculadas al ejercicio de una actividad profesional, que dan lugar a dificultades graves y con probabilidades de persistir en el mercado laboral o que generen una presión excesiva para el funcionamiento adecuado de sus servicios públicos;
3. una vez analizada la notificación y la motivación expuesta por el Estado, el Consejo de la UE, a propuesta de la Comisión, puede autorizar a aquel a restringir el acceso a las prestaciones no contributivas, vinculadas al ejercicio de una actividad profesional, incluidos los trabajadores que lleguen por primera vez, al Estado de acogida;
4. el período de exclusión se extiende durante un periodo total de hasta cuatro años desde el inicio del empleo, y con un máximo de siete años; y
5. por último, se recogen dos precisiones adicionales: una, de mandato a los representantes de los Estados miembros, en su calidad de miembros del Consejo de la UE, para acometer de manera prioritaria los trabajos relacionados con la tramitación de la propuesta legislativa que elabore la Comisión, en orden a posibilitar la adopción de la misma en el menor tiempo posible; y, la segunda, de cautela, de manera que las medidas que puedan aplicarse en relación con la modificación legislativa, no den lugar a que trabajadores de la UE puedan recibir un trato menos favorable que los nacionales de terceros países, en una situación comparable²⁴.

6. Una vez que entre en vigor la modificación del Reglamento 492/2011, con base en la propuesta de la Comisión²⁵, se producirá una ruptura importante de determinados principios en que se basa el funcionamiento de la UE, como son los de igualdad y de no discriminación basada en la nacionalidad, ya que determinados trabajadores (aquellos que lleguen por primera vez a un Estado) no van a tener, por un tiempo –que puede llegar a los 4/7 años–, a las mismas prestaciones que sí disfrutan los nacionales de ese mismo Estado, una vez que el primero haya decidido poner en marcha el «mecanismo de alerta y salvaguardia» y el mismo sea aceptado por el Consejo de la UE, a propuesta de la Comisión.

Pero, además, en algunos casos el uso del «mecanismo de alerta» y, en consecuencia, la restricción en el acceso a las prestaciones no contributivas vinculadas al ejercicio de una actividad profesional, puede ya aplicarse en algún Estado, sin necesidad de esperar a la entrada en vigor de la modificación del Reglamento 492/2011, como es el caso del Reino Unido²⁶, ya que la Comisión admite, dada la índole de la información facilitada por dicho Estado, que la situación excepcional (que el  mecanismo de salvaguardia pretende solucionar) ya existe en el Reino Unido, por lo que está justificado que el mismo lo active con plena expectativa de obtener su aprobación.

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