El ingreso mínimo vital: una herramienta inclusiva con vocación estructural

La Ley 19/2021, de 20 de diciembre (BOE de 21 de diciembre), establece el ingreso mínimo vital –IMV– como prestación económica de la Seguridad Social en su modalidad no contributiva.

Esta norma, que proviene del Real Decreto-Ley 20/2020 y entrará en vigor el 1 de enero de 2022, «pone en marcha» un mecanismo de garantía de ingresos de ámbito nacional como herramienta inclusiva para permitir la transición de las personas desde la exclusión social que les impone la ausencia de recursos hacia una situación en la que se puedan desarrollar con plenitud en la sociedad.

Su contenido se articula en torno a las siguientes cuestiones:

DISPOSICIONES GENERALES (capítulo I, arts. 1 a 3)

Este capítulo regula el concepto y naturaleza, las características y el objeto del IMV como prestación no contributiva de la Seguridad Social dirigida a la reducción de la pobreza, especialmente la pobreza extrema, y a la redistribución de la riqueza, asegurando un determinado nivel de renta con independencia del lugar de residencia.

ÁMBITO SUBJETIVO (capítulo II, arts. 4 a 11)

• Podrán ser beneficiarias del IMV las personas que vivan solas o las integrantes de una unidad de convivencia que, con carácter general, estará formada por 2 o más personas que residan en la misma vivienda y que estén unidas entre sí por consanguinidad o afinidad hasta el segundo grado, si bien se establecen excepciones para contemplar determinados supuestos, como es el caso de las personas que sin tener vínculos familiares comparten vivienda por situación de necesidad.

En todo caso, para tener la condición de beneficiario, se exigen una serie de requisitos para el acceso (art. 10) –mejorándose, por ejemplo, las condiciones exigidas a jóvenes que provengan de centros residenciales de protección de menores de las diferentes comunidades autónomas– y el mantenimiento del derecho a la prestación (art. 36), siendo determinante encontrarse en situación de vulnerabilidad económica (art. 11) por carecer de rentas, ingresos o patrimonio suficientes. A este respecto, se va a considerar que se da esta situación cuando el promedio mensual del conjunto de ingresos y rentas anuales computables de la persona beneficiaria individual o del conjunto de miembros de la unidad de convivencia, correspondientes al ejercicio anterior (vid. art. 20), sea al menos 10 euros inferior a  la cuantía mensual de la renta garantizada con esta prestación que corresponda en función de la modalidad y del número de miembros de la unidad de convivencia (en los términos del art. 13), requiriéndose además que su patrimonio, excluida la vivienda habitual, sea inferior a los límites establecidos en la ley (vid. arts. 20). Asimismo, se permite la solicitud de la prestación cuando no se reúna el requisito de vulnerabilidad económica en el ejercicio anterior, pero esta haya sobrevenido durante el año en curso (art. 11.5).

Debe advertirse también que se prevé el régimen de compatibilidad del IMV con el empleo, de forma que la percepción de esta prestación no desincentive la participación en el mercado laboral.

• Además de quienes ostentan la condición de personas beneficiarias del IMV, también se regula la figura de los titulares de la prestación (art. 5), que serán las personas con capacidad jurídica que la soliciten y la perciban, en nombre propio o de una unidad de convivencia, asumiendo también, en este último caso, la representación de la unidad de convivencia.

• Por último, cabe destacar en el contenido de este capítulo, la creación de un complemento de ayuda para la infancia (art. 11.6) para aquellas unidades de convivencia que incluyan menores de edad entre sus miembros.

Para percibirlo, se establece como requisito que, en el ejercicio inmediatamente anterior al de la solicitud, la renta computable sea inferior al 300% de los límites del anexo I y el patrimonio neto sea inferior al 150% de los límites fijados en el anexo II, cumpliendo el test de activos definido en el anexo III.

El complemento consistirá en una cantidad mensual por cada menor de edad miembro de la unidad de convivencia, en función de la edad cumplida el día 1 de enero del correspondiente ejercicio, con arreglo a los siguientes tramos:

• Menores de 3 años: 100 euros.
• Mayores de 3 años y menores de 6 años: 70 euros.
• Mayores de 6 años y menores de 18 años: 50 euros.

Debe tenerse en cuenta , en relación con esta cuestión, la disposición adicional 10ª, donde se regula el reconocimiento de este complemento a las personas beneficiarias de la asignación económica por hijo o menor a cargo sin discapacidad o con discapacidad inferior al 33 %.

ACCIÓN PROTECTORA (capítulo III, arts. 12 a 23)

• En este capítulo se señala que el IMV es una prestación económica de periodicidad mensual que cubre la diferencia entre el conjunto de ingresos que ha recibido el hogar unipersonal o la unidad de convivencia durante el año anterior y la renta garantizada determinada por la ley para cada supuesto, que se deduce de aplicar la siguiente escala:

La renta garantizada para un hogar unipersonal es el equivalente al 100 % del importe anual de las pensiones no contributivas de la Seguridad Social vigente en cada momento, dividido por 12. El importe de la renta garantizada se incrementa en función de la composición de la unidad de convivencia mediante la aplicación de unas escalas de incrementos.

Para el supuesto de que el beneficiario individual tenga un grado de discapacidad reconocido igual o superior al 65%, a la cantidad anterior se le sumará un complemento equivalente a un 22%.

Para los hogares monoparentales se establece un complemento de monoparentalidad del 22 % de la cuantía mensual de la pensión no contributiva unipersonal. Asimismo, se refuerza la protección a la infancia, estableciendo escalas de equivalencia para los menores superiores a las utilizadas habitualmente en este tipo de prestaciones.

• También en esta parte de la ley se establece que el derecho a la prestación nacerá a partir del primer día del mes siguiente al de la fecha de presentación de la solicitud y que su pago será mensual y por transferencia bancaria, manteniéndose su percibo mientras subsistan las causas que motivaron su concesión y se cumplan los requisitos y obligaciones exigidos, estando las personas beneficiarias obligadas a comunicar en el plazo de 30 días las circunstancias que afecten a esos requisitos y obligaciones.

• En este capítulo se determinan asimismo las causas de suspensión (art. 17) y extinción (art. 18) del derecho, y el reintegro de las prestaciones indebidas (art. 19).

• Por otra parte, se definen los conceptos de renta y de patrimonio que se tendrán en cuenta para el cómputo de los ingresos y de la situación patrimonial, a partir de lo cual se determinará el derecho a la prestación del IMV (art. 20).

Respecto al cómputo de ingresos se ha de tener en cuenta que quedan expresamente excluidas las prestaciones autonómicas concedidas en concepto de rentas mínimas. Por tanto, el IMV se configura como una prestación compatible con esas prestaciones autonómicas.

Finalmente, se recogen los mecanismos para acreditar el cumplimiento de los requisitos de acceso a la prestación (art. 21).

PROCEDIMIENTO PARA LA SOLICITUD, INICIO DE LA TRAMITACIÓN Y RESOLUCIÓN DEL IMV (capítulo IV, arts. 24 a 29)

• Respecto al procedimiento, se señala que, sin perjuicio de las particularidades previstas en la propia ley que se presenta, se aplicará lo previsto en el artículo 129 de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS).

• La competencia para el reconocimiento y control de la prestación que nos ocupa corresponde al Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), sin perjuicio de que se habiliten otros cauces de colaboración administrativa (convenios de colaboración) con las comunidades autónomas y entidades locales para que, iniciado el expediente por la respectiva administración, la posterior tramitación y gestión previas a la resolución del expediente se efectúe por la que haya incoado el procedimiento (art. 25, disps. adics. 4ª y 5ª y disp. final 6ª).

• La tramitación del procedimiento se realizará por medios telemáticos, iniciándose con la solicitud en modelo normalizado al que se acompañará la documentación necesaria (que no se encuentre en poder de la administración) para acreditar el cumplimiento de los requisitos de acceso a la prestación.

El procedimiento terminará con la resolución del INSS y su notificación a la persona solicitante, en el plazo máximo de 6 meses desde la fecha de entrada en su registro de la solicitud. El silencio administrativo será desestimatorio.

Adviértase, por último, que a través de la disposición final cuarta. Cinco, se da nueva redacción al artículo 130 de la LGSS, sobre la tramitación electrónica de procedimientos en materia de Seguridad Social.

COOPERACIÓN ENTRE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (capítulo V, arts. 30 a 34 y disp. adic. 4ª)

• Se contempla la promoción de estrategias de inclusión de las personas beneficiarias del IMV, por parte del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, a través de la Secretaría General de Objetivos y Políticas de Inclusión y Previsión Social en coordinación con todas las administraciones involucradas. Asimismo, se prevé la cooperación y colaboración de estos órganos con otros órganos de la administración, con comunidades autónomas y entidades locales, las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, empresas colaboradoras, incluidas las empresas distinguidas con el Sello de Inclusión Social, así como entidades del Tercer Sector de Acción Social, mediante la firma de convenios de colaboración, pudiendo estos convenios regir la cooperación en el procedimiento administrativo, en el desarrollo de estrategias de inclusión o en cualquier otro ámbito de relevancia para los fines del ingreso mínimo vital.

También se permite que las comunidades autónomas puedan remitir solicitudes de esta prestación al INSS, a aquellas personas interesadas que le otorguen su consentimiento, como cauce para la iniciación del procedimiento de solicitud del IMV.

• Se regula la Comisión de seguimiento del ingreso mínimo vital (art. 33), como órgano de cooperación con las comunidades autónomas y entidades locales en materia de inclusión, así como el Consejo consultivo del ingreso mínimo vital (art. 34), como órgano de consulta y participación con las entidades del Tercer Sector de Acción Social y las organizaciones sindicales y empresariales.

FINANCIACIÓN DEL IMV (capítulo VI, art. 35)

• El IMV, como prestación no contributiva de la Seguridad Social, se financiará, de conformidad con lo previsto en el artículo 109 de la LGSS, mediante la correspondiente transferencia del Estado al Presupuesto de la Seguridad Social.

• Se concede un crédito extraordinario en el presupuesto del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (disp. adic. 3ª).

• Durante 2020 se dotarán, mediante modificación presupuestaria, los créditos presupuestarios que resulten adecuados para su financiación (disp. trans. 5ª).

• Se modifica el artículo 54.2 a) a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, para incluir la prestación del IMV dentro de la relación de créditos comprendidos en los Presupuestos de la Seguridad Social que se consideran ampliables en la cuantía resultante de las obligaciones que se reconozcan y liquiden.

OBLIGACIONES (capítulo VII, arts. 36 y 37)

En este capítulo se establecen las obligaciones tanto de las personas titulares del IMV durante el tiempo de percepción de la prestación (art. 36.1) como de las integrantes de la unidad de convivencia (art. 36.2), así como la que asiste a los Ayuntamientos de comunicar al INSS, en el plazo de 30 días, las modificaciones o bajas en el padrón de las personas empadronadas sin domicilio en sus municipios (art. 37).

INFRACCIONES Y SANCIONES (capítulo VIII, arts. 38 a 40)

• Se tipifican las infracciones leves, graves y muy graves relacionadas con la prestación del IMV (art. 38) y las correspondientes sanciones (art. 39), así como los sujetos responsables de las mismas: beneficiarios de la prestación, miembros de la unidad de convivencia y aquellas personas que hubiesen cooperado en su comisión mediante una actuación activa u omisiva.

• Se establece la obligación de responder solidariamente frente a la administración del reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas cuando sean varias las personas responsables en la comisión de una infracción.

• Respecto al procedimiento sancionador (art. 40), será de aplicación el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, y supletoriamente, en lo no previsto por la ley que nos ocupa, la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social.

CONTROL FINANCIERO (capítulo IX, art. 41)

La parte articulada de la Ley 19/2021, se cierra la regulación del control financiero de la prestación del IMV, que habrá que poner en relación con la disposición transitoria 3ª.

SELLO DE INCLUSIÓN SOCIAL (disp. adic. 1ª)

Se incluye un mandato a regular reglamentariamente el Sello de Inclusión Social, con el que se distinguirá a aquellas empresas y entidades que contribuyan al tránsito de las personas beneficiarias del IMV desde una situación de riesgo de pobreza y exclusión a la participación activa en la sociedad.

INCLUSIÓN DE LAS PRESTACIONES DEL IMV EN EL REGISTRO DE PRESTACIONES SOCIALES PÚBLICAS (disps. adic. 2ª y finales 1ª, 4ª.Dos, 5ª y 8ª)

Esta previsión se concreta con la adición, por una parte, de una nueva letra ñ) al artículo 72.2 de la LGSS y, por otra parte, con el añadido de un nuevo párrafo p) al artículo 3 del Real Decreto 397/1996, de 1 de marzo –que conserva su rango normativo– de forma este registro también integrará la prestación económica no contributiva de la Seguridad Social de IMV.

Habrá de tenerse en cuenta respecto al Registro de Prestaciones Sociales Públicas, constituido en el INSS y gestionado por el mismo, que se mantendrá en vigor hasta la fecha que se determine en la norma reglamentaria que regule la Tarjeta Social Digital. A partir de su puesta en funcionamiento, el contenido del actual Registro de Prestaciones Sociales Públicas quedará integrado en la Tarjeta Social Digital.

EXENCIONES DE PAGO (disps. adic. 7ª y 8ª; disp. trans. 4ª y disp. final 3ª)

• Las personas beneficiarias del IMV estarán exentas del pago de los precios públicos por servicios académicos universitarios (disp. adic. 7ª).

También lo estarán aquellas a quienes se reconozca la condición de beneficiaria del IMV entre los meses de junio y diciembre de 2020 (disp. trans. 4ª).

• Los menores de 14 años integrados en una unidad de convivencia que solicite la prestación del IMV estarán exentos del pago de los precios públicos por la expedición y la renovación del DNI (disp. adic. 8ª).

• Las personas beneficiarias del IMV estarán exentas de aportación farmacéutica ambulatoria (nueva redacción del art. 102.8 f) del Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio –disp. final 3ª–).

PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE REINTEGRO DE RENTA MÍNIMA AUTONÓMICA (disp. adic. 9ª)

Se establece un procedimiento especial de reintegro de renta mínima autonómica indebidamente percibida con motivo del reconocimiento de la prestación económica del IMV.

PRESTACIÓN TRANSITORIA DEL IMV (disp. trans. 1ª)

Se determina la prestación transitoria del IMV hasta el 31 de diciembre de 2022, para los beneficiarios de la asignación económica por hijo o menor a cargo, sin discapacidad o con discapacidad inferior al 33 %, que cumplan determinados requisitos y cuya asignación económica sea inferior al importe de la prestación del IMV.

A partir del 1 de enero de 2023, las personas beneficiarias que mantengan los requisitos que dieron lugar al reconocimiento de la prestación transitoria, pasarán a ser beneficiarios del IMV.

PRESENTACIÓN DE SOLICITUDES (disp. trans. 2ª)

Se fijan los efectos económicos de la prestación en función de la fecha de presentación de solicitudes, estableciéndose que:

• Si la solicitud se presentó antes del 1 de enero de 2021, los efectos económicos se retrotraerán al día 1 de junio de 2020 siempre que, en esta fecha, se acrediten todos los requisitos para su acceso. En caso de no cumplir los requisitos en la referida fecha los efectos económicos se fijarán el día primero del mes siguiente a aquel en que se cumplan los requisitos.

• Si la solicitud se presentó a partir del 1 de enero de 2021, los efectos económicos se fijarán el día primero del mes siguiente a la presentación de la solicitud.

INTEGRACIÓN DE LA PRESTACIÓN POR HIJO O MENOR A CARGO EN LA PRESTACIÓN DEL IMV (disp. trans. 6ª)

Se establece, como es bien conocido, que a partir del 1 de junio de 2020 (fecha de entrada en vigor del RDL 20/2020, de 29 de mayo) no podrán presentarse nuevas solicitudes de la asignación económica por hijo o menor a cargo sin discapacidad o con discapacidad inferior al 33 %, pero se contempla la posibilidad de que las personas beneficiarias de la prestación económica transitoria de IMV que a 31 de diciembre de 2022 no cumplan los requisitos para ser beneficiarios del IMV reanuden el percibo de la asignación económica por hijo o menor a cargo del sistema de la Seguridad Social, siempre que mantengan los requisitos exigidos para la misma.

Asimismo, se precisa el régimen transitorio aplicable a:

• Las personas que a 1 de junio de 2020 sean beneficiarias de la asignación económica por hijo o menor a cargo, continuarán percibiendo dicha prestación hasta que dejen de concurrir los requisitos y proceda su extinción.

• Las solicitudes presentadas antes del 1 de junio de 2020, se regirán por la norma vigente en el momento de su presentación, excepto en relación con la actualización de los límites de ingresos anuales, para la cual se aplicarán las normas relativas a la prestación económica por nacimiento o adopción de hijo en supuestos de familias numerosas, monoparentales y de madres o padres con discapacidad.

• Las solicitudes en las que se alegue su no presentación por la suspensión de plazos administrativos establecida en el Real Decreto 463/2020 (estado de alarma por COVID-19), y que se presenten dentro de los 30 días naturales siguientes al 1 de junio, se considerarán presentadas en la fecha que se indique se quiso ejercer el derecho y se produjo dicha imposibilidad.

Como consecuencia de lo anterior, la disposición final 4ª modifica los artículos 42, 109, 351 y 352 de la LGSS.

COLABORACIÓN DE LAS ENTIDADES DEL TERCER SECTOR DE ACCIÓN SOCIAL EN LA GESTIÓN DE LA PRESTACIÓN DE IMV (disps. trans. 7ª y adic. 6ª)

De forma excepcional, durante los 5 años siguientes a 30 de septiembre de 2020 (fecha de entrada en vigor del RDL 30/2020, de 29 de septiembre), estas entidades, debidamente inscritas en el correspondiente registro, podrán emitir certificado para la acreditación de las circunstancias previstas en el artículo 21.9 y 10 de la ley.

PROCEDIMIENTOS INICIADOS CON ANTERIORIDAD A 1 DE ENERO DE 2022 (disp. trans. 8ª).

Se fijan las reglas a aplicar tanto en los procedimientos de reconocimiento del derecho a la prestación de IMV iniciados a la entrada en vigor de la ley (1 de enero de 2022) en los que no se hubiera dictado resolución o no se hubiera resuelto la reclamación administrativa previa formulada, como en los casos de prestaciones de IMV vigentes a esa fecha.

CAMBIO EN LA LEY REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN SOCIAL (disp. final 9ª)

Se da nueva redacción a la letra o) del artículo 2 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social, para añadir a las cuestiones litigiosas de las que conocerán los órganos jurisdiccionales de este orden las cuestiones referidas a aquellas prestaciones de protección social que establezcan las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias, dirigidas a garantizar recursos económicos suficientes para la cobertura de las necesidades básicas y a prevenir el riesgo de exclusión social de las personas beneficiarias.