La «cultura de la formación» y el cambio de modelo productivo: El Real Decreto-Ley 4/2015

El Real Decreto-Ley 4/2015, de 22 de marzo (BOE de 23 de marzo y corrección de errorres de 16 de abril), para la reforma urgente del Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral, implica una «reforma integral» del modelo de formación profesional para el empleo.

Pero la articulación normativa de la transformación del modelo solo acaba de comenzar. El marco jurídico vigente, constituido por el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, y todas las normas que lo desarrollan, se mantendrá vigente en aquellos aspectos en los que no pueda ser de aplicación directa lo establecido en el RDL que se presenta, y hasta tanto no se desarrollen reglamentariamente sus previsiones para lo cual se concede un plazo que expira el 24 de septiembre de 2015 (vid. disps. trans. 1ª y final 6ª RDL).

Sin embargo, este desarrollo normativo posterior no impide la puesta en marcha, con fecha 24 de marzo de 2015, de los elementos esenciales de este nuevo modelo. De este modo, profundizando en la senda iniciada con la Ley de reforma del mercado laboral y dado que la formación, como a nadie se escapa, tiene un papel esencial en la articulación de todos los cambios, también del tan repetido «cambio del modelo productivo», el RDL 4/2015 viene –conforme se indica en su Preámbulo– a corregir las debilidades del hasta ahora vigente y persigue cinco objetivos estratégicos cuyos ejes, resumidos a continuación, suponen el diseño e implantación de un nuevo marco legal que exige la modificación de la Ley de Empleo (vid. cuadro comparativo).

• OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DEL NUEVO MODELO:

1º PLANIFICACIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL PARA EL EMPLEO
2º PROGRAMACIÓN Y EJECUCIÓN DE LA FORMACIÓN
3º CONTROL DE LA FORMACIÓN Y RÉGIMEN SANCIONADOR
4º SISTEMAS DE INFORMACIÓN, EVALUACIÓN Y CALIDAD
5º GOBERNANZA DEL SISTEMA

• MODIFICACIONES EN LA LEY DEL ESTATUTO DEL TRABAJO AUTÓNOMO: LA DETERMINACIÓN DE LA REPRESENTATIVIDAD DE LAS ASOCIACIONES DE TRABAJADORES AUTÓNOMOS
• UN VERSO SUELTO: LA INTEGRACIÓN EN EL SISTEMA NACIONAL DE SALUD DEL PERSONAL DE LOS MONTEPÍOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS DE NAVARRA

1º PLANIFICACIÓN Y FINANCIACIÓN DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL PARA EL EMPLEO (Capítulo II)

Para corregir la falta de una adecuada anticipación de las necesidades y la planificación de la actividad formativa, de manera que la formación que se imparta responda a un diagnóstico de la realidad, a un análisis de las necesidades actuales y futuras de empresas y trabajadores, para cumplir sus fines de forma eficaz, el nuevo sistema establece que:

• El Ministerio de Empleo y Seguridad Social (MEySS), a través del observatorio del Servicio Público de Empleo Estatal, y con la colaboración de las comunidades autónomas y de los agentes sociales, desarrollará, a través de diferentes actividades, una función permanente de prospección y detección de necesidades formativas (art. 5) cuyos resultados se recogerán en un informe anual del que se dará conocimiento al Consejo General de Formación Profesional y al Consejo General del Sistema Nacional de Empleo y se plasmarán en el escenario estratégico plurianual (art. 6) que será el referente de la programación de toda la formación que se imparta en el sistema y en el que participarán, entre otros, las comunidades autónomas, las organizaciones empresariales y sindicales, las organizaciones representativas de los trabajadores autónomos y de la economía social (vid. infra: «Modificaciones en la Ley del Estatuto del trabajo autónomo»).

Ahora bien, hasta queno se elaboren el escenario plurianual y el informe anual referidos, tendrán la consideración de acciones prioritarias a efectos de la programación formativa, al menos, aquellas relacionadas con las competencias de idiomas, ofimática y tecnologías de la información y comunicación, conocimientos financieros, jurídicos y del funcionamiento de las Administraciones públicas (disp. trans. 2ª RDL).

• Este escenario plurianual incluirá una proyección también plurianual estimativa de la financiación pública que, además de cubrirse con la cuota de formación profesional que aportan empresas y trabajadores (vid. para 2015 el art. 103. Diez, Ley 36/2014), así como con las aportaciones específicas establecidas en el presupuesto del Servicio Púbico de Empleo Estatal (SPEE), podrá incorporar los recursos propios que las comunidades autónomas tengan previsto destinar en el ejercicio de su competencia y según se determine en el marco de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales. Asimismo, podrán ser objeto de cofinanciación a través del Fondo Social Europeo o de otras ayudas e iniciativas europeas (art. 7).

En la aplicación de estos fondos se utilizarán las siguientes formas de financiación:

• Las bonificaciones en las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social que no tengan carácter subvencional, se aplicarán a la formación programada por las empresas para sus trabajadores, a los permisos individuales de formación y a la actividad formativa del contrato para la formación y el aprendizaje.

• Las subvenciones en régimen de concurrencia competitiva abierta a todos los proveedores de formación acreditados y/o inscritos, se aplicarán a la oferta formativa para trabajadores desempleados y ocupados, incluida la dirigida específicamente a trabajadores autónomos y de la economía social, así como a los programas públicos mixtos de empleo-formación.

Como alternativa a las convocatorias de subvenciones que acaban de mencionarse, se establece la figura del «cheque formación» que podrán proporcionar los Servicios Públicos de Empleo (SPE) competentes a los trabajadores desempleados que precisen realizar acciones formativas concretas para mejorar su empleabilidad. En este caso, el trabajador entregará el cheque a una entidad de formación seleccionada por él de entre las que cumplan los requisitos de acreditación y/o inscripción que, a su vez, sean seleccionadas por la Administración competente.

El análisis e impulso de las medidas necesarias para la puesta en marcha, desarrollo, seguimiento y evaluación de esta fórmula se llevará a cabo en el seno de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Sociales de forma conjunta entre el MEySS y las autoridades competentes de las comunidades autónomas (disp. adic. 2ª RDL).

Sin perjuicio de lo anterior, a estos efectos, las Administraciones públicas competentes podrán aplicar el régimen de contratación pública o cualquier otra fórmula jurídica ajustada a Derecho.

• La concesión directa de subvenciones se aplicará a las becas y ayudas de transporte, manutención y alojamiento que se concedan a los desempleados que participen en las acciones formativas y, en su caso, a la compensación económica a empresas por la realización de prácticas profesionales no laborales, siempre y cuando concurra la excepcionalidad contemplada en el artículo 22.2 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones.

A lo anterior se une la previsión de desarrollar el régimen de concesión y justificación de subvenciones, u otras formas de financiación, a través de módulos [art. 8 y disp. trans. 1ª.1 e)].

Los módulos económicos (coste hora por participante y hora de formación) se aplicarán a todas las iniciativas de formación profesional para el empleo. En su importe estarán incluidos tanto los costes directos de la actividad formativa como los indirectos no pudiendo estos últimos superar el 10 % del coste total.

Por su parte, se podrán financiar los costes de organización en la formación programada por las empresas siempre que estas encomienden la organización de la formación a una entidad externa. Estos costes no podrán superar:

• Con carácter general: el 10% del coste de la actividad formativa.
• Para acciones formativas dirigidas a trabajadores de empresas que cuenten con entre 6 y 9 trabajadores en plantilla: el 15 % como máximo.
• Para acciones formativas dirigidas a trabajadores de empresas con hasta 5 trabajadores en plantilla: el 20 % como máximo.

PROGRAMACIÓN Y EJECUCIÓN DE LA FORMACIÓN (Capítulo III)

El capítulo III del RDL (arts. 9 a 17) recoge un nuevo enfoque de las iniciativas de formación profesional para el empleo, planteando un nuevo papel de la formación que programa la empresa para sus propios trabajadores (arts. 9, 10 y 13).

En la formación programada por las empresas:

• Podrán participar los trabajadores:

• Asalariados que prestan sus servicios en empresas, incluidos los fijos-discontinuos en los períodos de no ocupación.

• Que, durante su participación en esta formación, accedan a situación de desempleo.

• Afectados por medidas temporales de suspensión de contrato por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción, en sus períodos de suspensión de empleo.

• Las acciones responderán a necesidades formativas reales, inmediatas y específicas de las empresas y sus trabajadores, desarrollándose con la flexibilidad necesaria –tanto por lo que respecta a sus contenidos como al momento de su impartición–.

• En la programación de estas acciones se deberá solicitar informe de forma preceptiva a la representación legal de los trabajadores.

• Las acciones formativas estarán sujetas a una duración mínima de una hora.

• La organización de la formación podrá llevarse a cabo:

• Por las propias empresas, empleando para ello medios propios o bien recurriendo a su contratación.

Para los grupos de empresas, cualquiera de las integrantes podrá organizar la formación de los trabajadores del grupo por sí misma, así como impartir la formación empleando para ello medios propios o bien recurriendo a su contratación.

• Acudiendo a organizaciones empresariales o sindicales, a estructuras paritarias constituidas en el ámbito de la negociación colectiva que cuenten con personalidad jurídica propia, a asociaciones de trabajadores autónomos y de la economía social o a otras entidades externas incluidas las entidades de formación acreditadas y/o inscritas en el registro de entidades de formación habilitado por la Administración pública competente, prohibiéndose la subcontratación tanto de la actividad de organización como de la impartición de la formación.

En cualquiera de los casos, deberá comunicarse el inicio y finalización de las acciones formativas programadas bajo esta iniciativa ante la Administración, debiendo asegurar el desarrollo satisfactorio de las acciones formativas y de las funciones de seguimiento, control y evaluación, así como la adecuación de la formación realizada a las necesidades formativas reales de las empresas.

• La financiación de los costes de formación, se hará a través de:

• Un «crédito de formación» que se obtendrá en función de las cuotas ingresadas por cada empresa en el año anterior en concepto de cuota por formación profesional y el porcentaje que, en función de su tamaño, se establezca en la LPGE de cada ejercicio, y del que dispondrán las empresas, anualmente, desde el primer día del ejercicio presupuestario, pudiéndolo hacer efectivo mediante bonificaciones en las correspondientes cotizaciones empresariales a la Seguridad Social a medida que se realiza la comunicación de finalización de las acciones formativas.

El coste de la actividad formativa vinculada al permiso retribuido de 20 horas de formación profesional para el empleo podrá financiarse con este crédito.

Por lo que respecta a los casos de empresas pertenecientes a grupos de empresa, y con efectos a partir del 1 de enero de 2016, cada empresa podrá disponer del importe del crédito que corresponda al grupo con el límite del 100 % de lo cotizado por cada una de ellas en concepto de formación profesional.

Asimismo, la LPGE de cada ejercicio podrá establecer un crédito mínimo de formación en función del número de trabajadores que las empresas tengan en sus plantillas, que podrá ser superior a la cuota de formación profesional ingresada por aquellas en el sistema de Seguridad Social.

• Los propios recursos de las empresas según los siguientes porcentajes mínimos:

- Empresas de 1 a 9 trabajadores: 5 %.
- De 10 a 49 trabajadores: 10 %.
- De 50 a 249 trabajadores: 20 %.
- De 250 o más trabajadores: 40 %.

Se considerarán incluidos en la esta cofinanciación privada los costes salariales de los trabajadores que reciben formación en la jornada laboral, a cuyos efectos solo podrán tenerse en cuenta las horas de dicha jornada en las que realmente los trabajadores participan en la formación.

Por lo que respecta a la oferta formativa para trabajadores ocupados (art. 11, 14 y disp. adic. 6ª RDL), se dirige a atender las necesidades no cubiertas por la formación programada por las empresas y se desarrollará de manera complementaria a esta mediante programas de formación que incluyan acciones formativas que respondan a necesidades de carácter tanto sectorial como transversal identificadas en el escenario plurianual y el informe anual a los que ya se ha hecho referencia.

Asimismo, para incentivar y facilitar la participación y el acceso de los trabajadores ocupados a la oferta formativa dirigida a la obtención de los certificados de profesionalidad, las Administraciones competentes desarrollarán programas de cualificación y reconocimiento profesional procurando, para ello, una oferta de formación modular que favorezca la acreditación parcial acumulable, así como los procedimientos que permitan un reconocimiento efectivo de las competencias adquiridas por la experiencia laboral.

La oferta formativa para trabajadores desempleados (art. 12 y 14), tiene por objeto ofrecer una formación que les permita adquirir las competencias requeridas en el mercado de trabajo y mejorar su empleabilidad. Se desarrollará mediante programas de las administraciones competentes y podrán estar orientadas al fomento del autoempleo y de la economía social, así como contemplar la realización de prácticas profesionales no laborales en empresas.

Con carácter general, esta oferta formativa otorgará prioridad a los desempleados con bajo nivel de cualificación e incluirá preferentemente acciones dirigidas a la obtención de certificados de profesionalidad.

Por último, y con efectos a partir del 1 de enero de 2016, la formación podrá impartirse de forma presencial, mediante teleformación, o bien de forma mixta, combinando las dos modalidades anteriores.

Podrán impartir formación profesional para el empleo:

• Las empresas que desarrollen acciones formativas: (1) para sus propios trabajadores, (2) para trabajadores de su grupo o red empresarial, o (3) para desempleados, bien con compromiso de contratación u otro acuerdo con los servicios públicos de empleo. Para ello, podrán utilizar sus propios medios o bien recurrir a su contratación, siempre que resulten adecuados para este fin.

• Las Administraciones públicas competentes, (1) a través de centros propios (Centros de Referencia Nacional y Centros Integrados de Formación Profesional de titularidad pública) o (2) mediante convenios o conciertos con entidades o empresas públicas acreditadas y/o inscritas, en cuyo caso estas últimas no podrán subcontratar con terceros la ejecución de la actividad formativa, no considerándose subcontratación, a estos efectos, la contratación del personal docente.

• Las entidades de formación, públicas o privadas, acreditadas y/o inscritas en el correspondiente registro, incluidos los Centros Integrados de Formación Profesional de titularidad privada, que no podrán subcontratar con terceros la ejecución de la actividad formativa que les sea adjudicada. Tampoco en este caso la contratación del personal docente para la impartición de la formación se considerará subcontratación.

Los trabajadores pertenecientes a la plantilla de estas entidades, en caso de actuar como beneficiaria o proveedora de la oferta formativa para trabajadores ocupados, podrán participar en las acciones formativas que aquella gestione hasta un límite del 10 % del total de participantes sin superar, en ningún caso, el límite del 10 % del total de sus trabajadores en plantilla.

CONTROL DE LA FORMACIÓN Y RÉGIMEN SANCIONADOR (Capítulo IV)

El capítulo IV (arts. 18 a 21) recoge las nuevas previsiones relacionadas con el control de la formación y el régimen sancionador, con el objetivo de garantizar el principio de tolerancia cero contra el fraude en la gestión de los fondos de formación profesional para el empleo. Ello exige la modificación de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (vid. cuadro comparativo).

A estos efectos, por un lado, se amplían los sujetos responsables para incluir a las entidades de formación y a las que asuman la organización de la formación programada por las empresas, se modifican los tipos infractores existentes, se crean tipos nuevos como el incumplimiento de la prohibición de efectuar subcontrataciones, que se tipifica como infracción muy grave, y, por último, se procede a considerar una infracción por cada empresa y acción formativa.

Por otro lado, se establece la responsabilidad solidaria de los sujetos que participen en la obtención fraudulenta de ayudas, subvenciones y bonificaciones y se endurecen las sanciones, de manera que los beneficiarios del sistema de formación profesional para el empleo no puedan volver a serlo durante un periodo de cinco años en caso de cometer una infracción muy grave.

Por último, se prevé la creación de una Unidad Especial de Inspección en el seno de la Dirección Especial adscrita a la Autoridad Central de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (vid. disp. final 2ª RDL).

SISTEMAS DE INFORMACIÓN, EVALUACIÓN Y CALIDAD (Capítulo V)

El RDL recoge en su capítulo V (arts. 22 a 24) la implantación de un sistema integrado de información que permitirá el intercambio de datos y el desarrollo de tres instrumentos:

• La Cuenta de Formación, que acompañará al trabajador a lo largo de su carrera profesional al objeto de acreditar su historial formativo y de orientar la oferta formativa al incremento de su empleabilidad.

• El Catálogo de Especialidades Formativas, que será referente común de toda la oferta formativa que se programe para los trabajadores ocupados y desempleados y será objeto de actualización permanente.

• El Registro Estatal de Entidades de Formación, de carácter público, al que se incorporarán los resultados de las auditorías o controles de calidad que se realicen a dichas entidades.

Asimismo, se introduce un compromiso de evaluación permanente y en todas las fases del proceso formativo, y la realización de auditorías de calidad de las entidades que impartan la formación cuyos resultados se harán públicos.

GOBERNANZA DEL SISTEMA (Capítulo VI)

Para terminar, el capítulo VI (arts. 25 a 28) define un nuevo papel para los distintos agentes y órganos que intervienen en el gobierno del sistema: el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, el SPEE, la Fundación Estatal para el Formación en el Empleo (hasta este momento denominada Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo y que cuenta con un plazo de un mes para, con cargo a su presupuesto, adoptar las medidas técnicas y económicas necesarias para adecuar sus estatutos y organización a este cambio –disp. adic. 5ª y disp. derog. única.2 RDL-) y las estructuras paritarias sectoriales (Organizaciones Empresariales y Sindicales más representativas y las representativas en el sector correspondiente –vid. disp. adic. 6ª-). Los agentes sociales dejan, por tanto, de participar en la gestión de fondos y en la impartición de formación.

MODIFICACIONES EN LA LEY DEL ESTATUTO DEL TRABAJO AUTÓNOMO: LA DETERMINACIÓN DE LA REPRESENTATIVIDAD DE LAS ASOCIACIONES DE TRABAJADORES AUTÓNOMOS

A través de las disposiciones derogatoria única.2 (segundo párrafo) y final tercera del RDL se introducen cambios para incorporar a las organizaciones empresariales entre aquellas con capacidad jurídica para actuar en representación de los trabajadores autónomos y clarificar determinados extremos relativos a la representatividad de estas organizaciones. A estos efectos:

• Por un lado, se derogan el capítulo I (arts. 1 a 10) y la disposición transitoria del Real Decreto 1613/2010, de 7 de diciembre, por el que se crea y regula el Consejo de la representatividad de las asociaciones profesionales de trabajadores autónomos en el ámbito estatal y se establece la composición y régimen de funcionamiento y organización del Consejo del Trabajo Autónomo.

• Por otro, se da nueva redacción al artículo 21 y a la disposición adicional duodécima de la Ley 20/2007, del Estatuto del trabajo autónomo (vid. cuadro comparativo).

UN VERSO SUELTO: LA INTEGRACIÓN EN EL SISTEMA NACIONAL DE SALUD DEL PERSONAL DE LOS MONTEPÍOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS DE NAVARRA

La disposición final cuarta del RDL, con base al mandato contenido en la disposición adicional tercera de la Ley 3/2014, de 27 de marzo, y mediante la adición de una nueva disposición adicional décima al Real Decreto 1192/2012, de 3 de agosto, se procede a la integración de los funcionarios y pensionistas de los Montepíos de las Administraciones Públicas de Navarra en el Sistema Nacional de Salud.